L’accès aux documents administratifs

Depuis la loi n°78-753 du 17 juillet 1978, et afin de garantir une certaine transparence de la vie publique, toute personne, qu’il s’agisse d’une personne physique ou d’une personne morale peut, sans avoir à motiver sa demande, accéder aux documents détenus par une administration dans le cadre de sa mission de service public.

Pour déterminer ce que recouvre ce droit d’accès, il convient de rappeler à qui il s’étend, puis de préciser la notion de document administratif, mais également de déterminer quels sont ceux qui, couverts par un secret particulier, ne sont pas communicables ou alors de façon restreinte.

Les administrations concernées

La loi s’impose à toutes les autorités publiques et aux organismes privés chargés d’une mission de service public pour les documents liés à cette mission.

Cela recouvre :

–    L’Etat et toutes les administrations centrales (ministères…),
–    Les collectivités territoriales et leurs groupements,
–    Les établissements publics, nationaux et locaux, quel que soit leur caractère (administratif, industriel et commercial ou scientifique et culturel), ce qui couvre les établissements publics locaux d’enseignement, les musées nationaux, les établissements publics hospitaliers, les centres d’action sociale, les organismes consulaires, les offices publics de HLM…
–    Les autorités administratives (notamment la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, l’Autorité des marchés financiers, la Commission bancaire, la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, ou la Commission d’accès aux documents administratifs elle-même….
–    Quant aux organismes privés chargés d’une mission de service public, il s’agit de La Poste, Electricité de France, les ordres professionnels ou fédérations sportives…

Les documents communicables

Le droit d’accès s’applique à tous les documents que produisent les autorités administratives, mais aussi aux documents qu’elles reçoivent des personnes privées.

Les documents administratifs sont tous les documents produits ou reçus par l’administration qu’ils se présentent sous forme écrite (dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives…), sous forme d’enregistrement sonore ou visuel ou sous forme numérique ou informatique. Cette notion recouvre par exemple des clichés radiographiques ou encore les documents générés à partir d’une base de données informatisée.

En revanche, ne sont pas considérés comme administratifs au sens de la loi :

–    les documents des juridictions qui sont liés à la fonction de juger, c’est-à-dire les documents produits par un juge ou à la demande de celui-ci, ainsi que les documents produits par une autorité administrative à l’intention du juge ;
–    les documents à caractère judiciaire ce qui recouvre les documents s’inscrivant dans une procédure qui fait intervenir l’autorité judiciaire, indépendamment de l’engagement ou non d’une procédure juridictionnelle ;
–    les actes d’état civil, hormis le registre des décès ;
–    les documents privés ;
–    les documents des assemblées parlementaires, c’est-à-dire l’ensemble des actes des assemblées, y compris ceux relatifs à l’organisation et au fonctionnement de leurs services.

De plus, un document n’est administratif que s’il entretient un lien suffisamment direct avec la mission de service public de l’autorité administrative qui l’a produit ou reçu. Si la question se pose assez rarement pour les administrations centrales ou pour les collectivités locales, ce critère doit être vérifié lorsque la demande est formulée auprès d’un établissement public.

Sont ainsi exclus du champ d’application de la loi les documents concernant des entreprises que l’inspection du travail se borne à collecter en dehors de toute obligation légale, ou encore les documents qui se rapportent à la gestion, par une collectivité publique, de son domaine privé (contrat de location de droit commun…), à moins qu’ils soient annexés à une délibération de l’organe délibérant.

A l’inverse, dans certains cas, des documents se voient reconnaître un caractère administratif alors qu’ils devraient être considérés comme ayant un caractère privé (documents privés insérés dans un dossier administratif et sur lesquels l’administration se fonde ou est susceptible de se fonder pour prendre une décision, tels que ceux insérés dans une demande de permis de construire ou dans une demande d’autorisation de licenciement…).

Ne sont communicables que les documents existants. C’est pourquoi la loi ne permet pas d’obtenir une réponse à une demande de renseignement ou de faire établir un document ou une attestation à son attention, ni d’obtenir la motivation d’un acte.

La loi n’impose donc pas la communication des documents qui sont :

–    inachevés ou en cours d’élaboration,
–    préparatoires à une décision qui n’est pas encore prise,
–    diffusés publiquement.

Les documents qui contiennent des informations sur des personnes physiques ne peuvent être communiqués qu’aux intéressés ou à leurs mandataires afin de préserver le secret médical et/ou le secret de la vie privée.

La loi protège aussi les intérêts privés liés au secret en matière commerciale et industriel, c’est-à-dire à la fois le secret des procédés, le secret des informations économiques et financières, et le secret des stratégies commerciales. Ces restrictions ont vocation à s’appliquer en cas de demande de communication portant sur les dossiers de marchés publics.

Pour préserver la confidentialité des informations protégées, l’administration peut communiquer un document en occultant certains passages.

Lorsqu’une administration ne détient pas le document demandé, elle doit transmettre la demande à l’autorité administrative susceptible de pouvoir la satisfaire, et d’en aviser le demandeur, sauf :

–    Lorsqu’aucune autorité administrative compétente ne peut être identifiée.
–    Lorsque la demande est manifestement infondée, notamment lorsqu’elle ne porte pas sur un document administratif.

Les documents non communicables par nature

La loi recense certains documents qui, en raison de leur nature, ne sont pas communicables. Il s’agit :

–    des avis des sections administratives du Conseil d’État sauf pour l’administration à les communiquer spontanément ;
–    des documents d’instruction du Médiateur de la République
–    des documents des juridictions financières (Cour des comptes, chambres régionales de comptes)
–    des accréditations et audits des établissements de santé
–    des documents « réalisés dans le cadre d’un contrat de prestation de services exécuté pour le compte d’une ou de plusieurs personnes déterminées », c’est-à-dire les documents « établis par des administrations au profit de personnes extérieures, sur commande » ;
–    des documents internes d’organisation d’un jury.

Les documents communicables aux seuls intéressés

Dans certains cas, le droit à communication est réservé, par la loi, aux seules personnes « intéressées ». Il s’agit :

–    Des documents « portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ».

–    Des documents dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle.

Une personne est considérée comme « intéressée » :

–    Lorsque la loi ou le règlement le prévoit, ce qui est le cas en matière de secret médical,
–    Lorsque le document est intervenu en considération de la personne (dossier fiscal, dossier scolaire…) ;
–    Lorsque la personne est est l’auteur du document ou la personne dont le comportement est décrit par ce document, et que la divulgation pourrait lui porter préjudice.
–    Lorsque l’objet du document, son contenu, sa fonction la touche personnellement et directement.

Les tiers ne peuvent pas se voir communiquer les documents qui se rapportent à d’autres personnes, sauf dans trois cas :

–    Lorsqu’ils produisent un mandat exprès de la personne intéressée ;
–    Lorsqu’ils demandent un document « dont les conclusions leur sont opposées » ;
–    À l’expiration d’un certain délai (50 ans à compter de la date de l’acte relatif à la vie privée par exemple ou 75 ans pour les registres de mariage et de naissance de l’état civil).

Les secrets protégés

La communication des documents doit être refusée lorsqu’elle pourrait porter atteinte à l’exercice des activités régaliennes de l’État et à l’intérêt général.

Ainsi ne sont pas communicables : les délibérations du Gouvernement, les documents relevant du secret de la défense nationale, de la conduite de la politique extérieure, de la monnaie et du crédit public, de la sûreté de l’État, de la sécurité publique ou des personnes ; les documents relatifs au déroulement des procédures juridictionnelles ; ou encore les éléments relatifs à la recherche des infractions fiscales et douanières.

La loi du 17 juillet 1978 énumère précisément certains secrets protégés, mais formule une référence générale aux secrets protégés par la loi. Il n’existe aucun recensement exhaustif des textes ainsi visés, et l’on peut se référer aussi bien à la loi qu’aux conventions internationales.

L’exercice du droit d’accès

Toute personne a le droit de demander la communication d’un document administratif dès lors que celui-ci ne met personne en cause.

Néanmoins, les administrations ne sont pas tenues de répondre à des demandes manifestement abusives par leur volume ou leur fréquence et formulées dans l’intention d’entraver l’activité des services.

Il est important de bien identifier le document que l’on souhaite obtenir, et de formuler la demande par écrit (ou par courrier électronique) auprès de l’administration qui le détient.

Les modalités de communication sont au choix du demandeur (consultation gratuite sur place, ou copie papier ou sur support électronique…). Les frais de copie peuvent être à la charge du demandeur et ne peuvent excéder le tarif de 0,18 € par page ou 2,75 € pour un CD-Rom. A noter, la transmission par courrier électronique d’un document numérisé est gratuite.

L’administration a un mois pour répondre à une demande, faute de quoi le silence est considéré comme un refus.

Pour la communication d’un dossier médical, le délai de communication est réduit à 8 jours si le dossier a moins de 5 ans, et à 2 mois au-delà.

En cas de refus de communication, il est possible de saisir la Commission d’Accès aux documents administratifs (CADA) dans un délai de deux mois à compter de la notification du refus ou de l’intervention du refus implicite résultant du silence.

Le recours devant la CADA est un préalable obligatoire à tout recours contentieux et donc à toute saisine du Tribunal administratif.

Le demandeur peut ensuite saisir le Tribunal administratif contre la décision de refus de l’administration dès l’expiration du délai de deux mois à compter du jour où la CADA a enregistré sa demande d’avis, et ce quel que soit le sens de l’avis.

Victoire de Bary
Avocat Associé

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